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Proposte di riforma SNDMAE della macchina amministrativa dello Stato
30 maggio 2014

S.N.D.M.A.E. - Sindacato Nazionale Dipendenti del Ministero degli Affari Esteri

 

Il SNDMAE, Sindacato nazionale dei dipendenti del Ministero degli Affari Esteri, che rappresenta la gran parte dei diplomatici italiani, aderisce all’invito del Governo di presentare proposte fattuali di riforma della macchina amministrativa dello Stato.

A tale fine inoltra una serie di schede con indicazioni precise sui cambiamenti che questo sindacato intende vedere introdotti nel sistema di gestione del Ministero degli Affari Esteri. Si tratta di un progetto, sul quale questo sindacato lavora da tempo, continuamente aggiornandolo, che abbiamo chiamato “riFarnesina”.

Il progetto è figlio della spending review e dei suoi tagli, ma anche della consapevolezza che il Ministero degli Affari Esteri e il suo personale costituiscono una risorsa decisiva per il Paese.

Sono circa vent’anni che l’investimento in politica estera si va assottigliando relativamente al bilancio dello Stato. Fino al 2012 si era trattato di uno stillicidio di risorse che aveva permesso alla Farnesina di sopravvivere, con aggiustamenti di rotta, ma senza i necessari salti di qualità.

Dal 2012 la prospettiva è cambiata: o si compiono scelte riguardo alle priorità e se ne fa seguire una coerente politica di distribuzione delle risorse sulle reti diplomatica e consolare, o si rischia l’inefficacia ovunque. O si cambiano le regole di gestione o tagliare non serve nemmeno a risparmiare.

Lo shock dei tagli di bilancio va ben al di là del suo significato economico: ha una valenza politica molto precisa: un’Amministrazione che si è sempre ritenuta specifica, per il suo ruolo e per la sua proiezione estera di rappresentanza degli interessi del Paese e degli italiani nel mondo, non viene riconosciuta più tale, non viene esclusa dai tagli, nonostante abbia già in anticipo ridotto la spesa e ridimensionato le strutture.

Possiamo scegliere di gridare allo scandalo o dimostrare che specifici siamo davvero. Non perché siamo più belli degli altri, ma perché, a differenza delle altre Amministrazioni, operiamo all’estero, ci confrontiamo con i Ministeri degli Affari Esteri di Francia, Germania, Gran Bretagna, Olanda e con le loro Ambasciate e i loro Consolati, non con l’ufficio postale del Mandrione, col comando dei Vigili Urbani di Domodossola o con la Capitaneria di Porto di Pescara.

Ecco perché questo documento, redatto dal Consiglio del SNDMAE, si preoccupa innanzitutto di come funzionano le reti delle nostre sedi all’estero, capovolgendo la logica centralistica che ha caratterizzato le ultime riforme del Ministero degli Affari Esteri. È un documento che intendiamo aggiornare spesso, perché le soluzioni migliori nascono dal confronto e dalla partecipazione.

Contiene proposte piccole e grandi per un Ministero degli Affari Esteri nuovo e più efficiente. L’alternativa non è il declino di un’Amministrazione prestigiosa, ma l’indebolimento di uno strumento a disposizione dei cittadini e delle imprese per superare la crisi e rinascere più forti di prima.

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Se c’è un insegnamento che dobbiamo trarre dalla crisi finanziaria è quello che le strutture pubbliche non possono prescindere da una gestione efficiente e, quindi, da criteri manageriali di amministrazione delle risorse umane e finanziarie. La Farnesina non può, quindi, chiedere a Governo e Parlamento maggiori risorse o di sfuggire ai tagli se non compie scelte gestionali suscettibili di migliorare la sua capacità operativa. Solo così potrà convincere i cittadini e le imprese che investire risorse nel funzionamento di Ambasciate e Consolati significa potenziare la proiezione internazionale del Paese e, quindi, aiutare le nostre famiglie a superare la crisi.

Occorre quindi una radicale riforma della politica del personale: accento sulla formazione, linguistica e non, prima dell’invio nelle sedi estere. Alla formazione specifica deve seguire il superamento di una verifica personale, condizione per l’effettivo invio del dipendente nella sede prevista. Sembra di dire una cosa strana, ma riteniamo anche che si debba introdurre nel nostro sistema il principio dell’obbligo della conoscenza della lingua inglese per ogni unità di personale destinata all’estero: l’esperienza ci insegna che non si può più prescindere, anche per il personale non diplomatico, dalla conoscenza della lingua veicolare nell’uso internazionale.

Dobbiamo anche garantire una sana vita familiare per i dipendenti assegnati all’estero, superando il vigente misconoscimento dei nuovi tipi di famiglia e delle coppie di fatto.  

Deve inoltre essere previsto per tutti un periodo di prova non eccessivamente lungo dopo l’assunzione presso una sede estera: tutte le unità di personale dovranno dimostrare di possedere le qualità professionali richieste sul campo, prima di essere confermate nella sede che hanno raggiunto. Eventuali carenze dovranno comportare il rientro alla base.

A chi dirige un ufficio all’estero devono essere date non sole competenze e le responsabilità di un manager, come oggi già avviene, ma anche gli strumenti per esercitare con efficacia il suo ruolo. Sembra surreale, ma oggi alle responsabilità e competenze manageriali non corrisponde un efficace controllo sulle risorse da utilizzare, finanziarie ed umane. Il che rende del tutto illusoria l’aspettativa che l’impianto gestionale così immaginato, monco cioè della sua parte operativa, possa avere degli effetti.

La Farnesina dispone al suo interno di enormi potenzialità umane, di giovani, donne, funzionari con maggiore anzianità tutti con capacità ed esperienze preziose. Queste potenzialità intellettuali sono oggi bloccate ed ingessate in una corazza d’acciaio che impedisce loro di manifestarsi. Il rigido sistema gerarchico, paramilitare, che regola le relazioni interne crea fenomeni di autocensura delle proprie idee ed iniziative, quando non stimolate dal superiore gerarchico. Si tratta di un fenomeno noto in tutte le strutture di lavoro organizzate di grandi dimensioni che non hanno saputo aggiornarsi nella gestione del proprio personale. Il sistema vigente è anche deleterio perché, con l’andare degli anni, spegne inesorabilmente nei singoli le capacità di iniziativa e di innovazione, appiattendo le menti, dopo averle frustrate sistematicamente nella loro capacità di pensiero evolutivo.

Inutile negare che tale sistema non può favorire l’emergere dei migliori, ma soltanto l’avanzare di coloro che hanno saputo meglio gestire il proprio comportamento in un percorso autocensorio e spesso cortigiano dei superiori di turno, in una sorta di cooptazione istituzionalizzata. Non si intende qui mettere in discussione il principio gerarchico, bensì promuovere un nuovo approccio gestionale delle risorse intellettuali disponibili, con il ricorso obbligatorio a meccanismi di consultazione fra colleghi di diverso grado all’interno delle singole unità di lavoro.

Per essere efficaci, le consultazioni fra colleghi di grado diverso dovranno essere slegate dal sistema psicologico di “ricatto gerachico” tuttora pendente sulle teste dei diplomatici italiani, soprattutto ai gradi iniziali e medi, cioè la famigerata valutazione annuale da parte del proprio superiore. Il sistema di valutazione attuale deve essere arricchito, al fine di “liberare” gli individui solitamente portatori di idee nuove, da due ulteriori passaggi: una scheda di autovalutazione che ciascun dirigente deve essere tenuto a fare periodicamente; una scheda di valutazione dei collaboratori circa l’operato del superiore gerarchico, ciò del valutatore principale. Le tre schede, comparate dalla direzione del personale, daranno una immagine realistica delle “normalità” o delle “anomalie” delle differenti unità complesse considerate, favorendo approcci risolutivi prima che danni più gravi vengano prodotti al funzionamento della macchina.

 

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Le nostre Ambasciate e Consolati hanno compiti molto diversificati e complessi di tutela degli interessi nazionali nelle diverse aree del mondo e all’interno dei fori multilaterali. Le strutture all’estero del Ministero degli Affari Esteri operano nei luoghi del mondo più disparati e sono il segno concreto della presenza dell’Italia, anche nelle aree di crisi più critiche. La rete diplomatico-consolare è pertanto parte essenziale del sistema di sicurezza del Paese, sicurezza politica ed economica. Fra i compiti vi sono il monitoraggio delle aree di crisi, il mantenimento e lo sviluppo delle relazioni politiche, commerciali e culturali con i Paesi stranieri, il coordinamento di sicurezza con i Paesi amici, la tutela dei cittadini italiani e delle comunità italiane all’estero, la Cooperazione allo Sviluppo e il rispetto dei diritti umani.

La corretta esecuzione di tutti questi compiti costituisce, tra l’altro, il presupposto per il conseguimento di quello che resta un obiettivo chiave dell’azione del Ministero degli Affari Esteri: la proiezione economica e commerciale all’estero.

Le ragioni dell’importanza attribuita a tale ultimo obiettivo sono evidenti: per un Paese come l'Italia, in cui le esportazioni valgono all'incirca un quarto del PIL nazionale, strutture di sostegno e di promozione dell'internazionalizzazione come le reti diplomatica e consolare del Ministero degli Esteri, sono un patrimonio fondamentale. Non a caso le priorità di azione della Farnesina sono il sostegno alle esportazioni verso i mercati emergenti a più alto potenziale di crescita, l'impulso agli investimenti e all'integrazione produttiva soprattutto con le economie complementari a quella italiana, nonché la garanzia della sicurezza energetica del Paese e del costante approvvigionamento delle materie prime al settore produttivo.

Nonostante la ovvia rilevanza di tutte queste attività, l’efficacia dell’azione delle nostre Ambasciate e dei nostri Consolati è oggi ridotta dalla scarsità delle risorse a loro disposizione. I recenti provvedimenti di riduzione della spesa pubblica hanno colpito un’Amministrazione che aveva già subito, al contrario di altre, una progressiva emorragia di risorse, a partire dalla metà degli anni ’80. Il bilancio del Ministero degli Affari Esteri è, infatti, nettamente diminuito nell’ultimo decennio, passando dallo 0,3% allo 0,2% di quello statale.  

Si impone, quindi, una profonda riflessione sulle strutture e sugli strumenti della politica estera italiana, che porti, da un lato, a una rimodulazione di obiettivi e compiti e, dall'altro, a una nuova configurazione dei mezzi a disposizione per raggiungerli. Questo l'obiettivo del presente documento programmatico, segno tangibile del contributo che il maggiore sindacato della diplomazia italiana vuole fornire al processo imprescindibile e non più procrastinabile di riforma delle strutture della politica estera del nostro Paese.

La pianificazione, innanzitutto, appare insufficiente: una struttura che gestisce reti per complessive 305 sedi in tutte le regioni del mondo deve avere maggiori certezze dal punto di vista della quantità delle risorse umane e finanziarie a sua disposizione e deve saperne prevedere con maggiore anticipo l’allocazione al suo interno. Paradossalmente, un orizzonte temporale più ampio consentirebbe anche di rispondere più facilmente alle emergenze che, nel campo della politica estera, sono all’ordine del giorno. Una corretta pianificazione è inoltre fondamentale dal punto di vista della realizzazione dei programmi di formazione e dell’impulso alla specializzazione, due temi di rilevanza strategica nel settore delle relazioni internazionali.

Le reti gestite dal Ministero degli Affari Esteri sono molto complesse ed estese. Il vecchio approccio del taglio delle sedi per risparmiare risorse è perdente dal punto di vista delle relazioni internazionali e inefficace da quello della riduzione della spesa: migliorare la distribuzione delle nostre risorse di proiezione internazionale si può, ma solo mettendo in discussione le regole che le disciplinano e che esse devono applicare, i loro compiti e gli strumenti a loro disposizione. Questa è la riforma che auspichiamo, da professionisti del settore.

Si tratta, quindi, non tanto di proporre di accorpare sedi, ma di esaminare i contenuti della loro attività, al fine di aumentarne il valore aggiunto. L’introduzione di strumenti di maggiore flessibilità e di migliore valorizzazione delle risorse umane non può che tradursi in una maggiore efficacia complessiva. Non basta, ad esempio, dire che la diplomazia si deve aprire di più alle imprese, si deve farne discendere conseguenze concrete nel campo della formazione e degli avanzamenti di carriera. Non basta pretendere che le altre categorie di personale siano maggiormente produttive, bisogna prevedere anche per loro uno sviluppo di carriera basato sul merito effettivo. La Farnesina è un ministero straordinariamente dinamico nel panorama dell’Amministrazione pubblica italiana: si è riformato due volte negli ultimi quattordici anni. Ma lo ha sempre fatto partendo dalle esigenze della sua struttura centrale. È giunta l’ora di capovolgere questa logica, perché  la specialità dell’Amministrazione degli Affari Esteri è data principalmente dalle sue sedi periferiche.

Si può fare ancora molto per razionalizzare i costi e quindi i compiti consolari e culturali delle nostre sedi all’estero. Per esempio si potrebbero utilizzare neolaureati per insegnare l’italiano all’estero, come fa la Spagna, che si concede un numero maggiore di insegnanti a fronte di una netta diminuzione di docenti di ruolo, più costosi e non necessariamente più motivati od efficienti. Si dovrebbe urgentemente abolire il CGIE, organo antiquato, superato dalla rappresentanza politica dei deputati e dei senatori eletti all’estero dai cittadini italiani. I costi del CGIE non sono irrisori. Se si ritiene che i compiti fino a ieri svolti dal CGIE abbiano ancora un senso, dopo la creazione dei collegi elettorali per gli italiani residenti all’estero, allora occorre trovare un nuovo strumento, più snello, più creativo e meno costoso. Informatizzare i servizi consolari è un obiettivo irrinunciabile, ora che si impone la concentrazione di consolati operativi per aree più vaste di competenza territoriale. Il sistema di elezioni all’estero va radicalmente rivisto, impegna milioni di Euro con poca o nessuna soddisfazione politica presso la rappresentanza elettorale verso cui si dirige, diremmo quasi che l’attuale legge elettorale per l’estero è un vero danno per i contribuenti italiani. Urge l’introduzione, alla pari dei nostri Paesi partner più evoluti, di un nuovo registro elettorale per l’estero, dove solo coloro che sono interessati a votare possono iscriversi periodicamente, comunicando i loro indirizzi e contatti certi, indipendentemente dal complesso sistema di anagrafe dei residenti all’estero.

Se correttamente intesa – come miglioramento della spesa e non come taglio netto di risorse – la spending review è un’occasione da non perdere per sciogliere nodi importanti e ripartire più forti di prima.

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La sfida che lanciamo a noi stessi e all'Amministrazione ruota attorno a quattro concetti ben precisi: riPianificare, riDistribuire, riValutare e riAffermare.    

riPianificare

Compiere delle scelte coraggiose che modernizzino la proiezione internazionale dell’Italia alla luce di una corretta pianificazione degli obiettivi e di una efficace e realistica allocazione delle risorse è necessario e urgente. Non si tratta solo di una questione legata alla riduzione delle risorse a disposizione, ma di una straordinaria opportunità di esplorare nuovi orizzonti di gestione della "cosa pubblica", anche basandosi sulle buone prassi in vigore in altri Paesi. Per coglierla si devono rimuovere gli ostacoli che oggi si frappongono sulla strada della coerenza tra obiettivi teorici e decisioni pratiche di gestione.

riDistribuire

Le nostre sedi all’estero sono una risorsa straordinaria per il Paese, ma la loro attività e la distribuzione delle risorse al loro interno vanno ricalibrate in base alle nuove esigenze. Bisogna, inoltre, liberarsi del retaggio del passato, delle logiche legate alla vecchia emigrazione, e considerare le comunità italiane fuori d’Italia come straordinarie risorse per l’internazionalizzazione della cultura e dell’economia.

riValutare

Solo se riusciremo a darci regole di gestione all’avanguardia, potremo giustificare con i fatti la natura speciale dell’Amministrazione degli Affari Esteri. È poi necessario cambiare la mentalità e la cultura aziendale del Ministero degli Affari Esteri, superando la vecchia contrapposizione tra diplomatici, aree funzionali e personale a contratto: oggi più che mai le Ambasciate e i Consolati hanno bisogno di risorse umane coese, orgogliose del proprio lavoro e convinte di rappresentare una ricchezza per la Nazione.

riAffermare

È necessario, infine, dotarsi di moderni strumenti di proiezione esterna, ai fini di una più efficace attuazione degli obiettivi di politica estera. Le nostre sedi devono, al contempo, essere sgravate da compiti che non fanno parte del loro core business e che ne appesantiscono inutilmente l’attività. 

Per potenziare la proiezione internazionale del Paese e le strutture ad essa preposte occorrono, insomma, scelte chiare e nette. L’alternativa è far peggio con meno ed essa non è percorribile. Si tratta di una sfida strategica per la ripresa del Paese e ci aspettiamo che essa venga affrontata con serietà e coraggio.

 

Il Presidente

Gabriele Meucci


Approfondimento 1    L'emorragia di risorse                                                                                 

Approfondimento 2    La pianificazione come presupposto della riforma                        

Approfondimento 3    La formazione                                                                                  

Approfondimento 4    La specializzazione                                                                          

Approfondimento 5    La pianificazione delle risorse finanziarie nelle sedi estere                      

Approfondimento 6    La pianificazione nella proiezione del Sistema Paese                    

Approfondimento 7    La rete diplomatica                                                                         

Approfondimento 8    La rete consolare – proposte di ristrutturazione                            

Approfondimento 9    Alcune proposte di semplificazione dei compiti delle reti all’estero         

Approfondimento 10  La ricostruzione della cittadinanza                                                 

Approfondimento 11  Il voto degli Italiani all’estero                                                                     

Approfondimento 12  La rete degli Istituti italiani di cultura                                            

Approfondimento 13  L’insegnamento dell’italiano all’estero – come migliorarlo                      

Approfondimento 14  La “rete” dei consiglieri diplomatici                                               

Approfondimento 15  Nuovi strumenti di gestione delle risorse umane                           

Approfondimento 16  Gli avanzamenti nella carriera diplomatica e la valutazione dei funzionari         

Approfondimento 17  L’assegnazione di funzioni al MAE e dei posti di capo missione    

Approfondimento 18  L’Indennità di Servizio all’Estero                                                     

Approfondimento 19  La comunicazione