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La rete diplomatica e consolare italiana
14 febbraio 2015

di Paolo Casardi (*) (Rivista Marittima novembre 2014)       

Se domandiamo all'uomo della strada che cosa sia la rete diplomatica e consolare, è probabile che la risposta sia molto approssimativa, anche per la tradizionale discrezione con la quale opera il Ministero degli Affari Esteri, di cui la rete è il braccio operativo. Se facciamo la stessa domanda a persone maggiormente in contatto con la nostra  presenza  istituzionale  all'estero,  è probabile che le risposte descrivano l'attività  politica  e  commerciale  delle Ambasciate  e  i  servizi  forniti  dai  Consolati  ai connazionali all'estero.
Alcuni parleranno dell'importante ruolo ricoperto dalla rete di Istituti di cultura e dalle scuole italiane all'estero.

Pochi inquadreranno invece la materia nel contesto della sicurezza nazionale ed è appunto a questo aspetto poco approfondito che vorrei dedicare questo articolo, soprat-tutto in quest'epoca nella quale è necessario concentrarci sulle esigenze di spending re-view e durante la quale si rischia spesso, data l' urgenza del contenimento della spesa pubblica, di prendere delle decisioni che ap-parentemente investono il personale della Farnesina, o il patrimonio immobiliare al-l'estero, ma che invece rischiano di toccare importanti aspetti di sicurezza.

Ci sono diverse ragioni per cui la rete diplo-matica si trova in diretta connessione con la si-curezza; alcune di queste sono di carattere generale, altre attengono alle specificità nazio-nali. Tra quelle di carattere generale e che val-gono per qualsiasi Paese, c'è quella che una saggia politica estera, che sappia adeguata-mente affrontare le varie problematiche che via via si presentano sul piano internazionale e che sia in grado di tenere sotto controllo le minacce provenienti dall'esterno, costituisce senza dubbio un indispensabile strumento di sicurezza nazionale. L'insidia può essere anche di tipo indiretto e provenire perfino da Paesi alleati; quando, per esempio, Germania e Giappone fecero nei primi anni Novanta, i primi, pur legittimi, tentativi di diventare membri permanenti del Consiglio di Sicurezza dell'ONU, l'Italia si oppose a tale strategia. Qualora infatti, i predetti Paesi fossero riusciti nel loro intento, non solo la nostra posizione internazionale avrebbe subito un inevitabile ri-dimensionamento, ma la maggior parte delle questioni principali relative alla Sicurezza a li-vello mondiale sarebbero state discusse e  approfondite principalmente in seno al Consi-glio di Sicurezza dell'ONU, di cui l'Italia non è membro permanente, togliendo prestigio e funzione al G7, dove invece l'Italia è perma-nentemente rappresentata. Quindi, fermo re-stando il ruolo primario in materia di Sicurezza delle strutture di intelligence, che curano gli aspetti più delicati e riservati di cia-scuna situazione, la politica estera di un Paese, e dunque anche i suoi aspetti di Sicurezza in senso lato vengono assolti dal Ministero degli Esteri e dalla sua rete diplomatica nel mondo. Quest'ultima, già nella fase dell'individuazione della minaccia, svolge un ruolo fonda-mentale, dal primo allarme a quello di consu-lente del Ministro e del Governo per definire meglio e comprendere l'essenza della crisi, in stretta collaborazione con le strutture di intel-ligence, dalle quali in molti casi giunge la prima segnalazione. Le misure di Difesa, in-tesa come risposta militare, rappresentano l'ul-tima risorsa, quando ogni altro mezzo è considerato inutile. In una prima fase è il la-voro diplomatico, che deve risolvere la situa-zione, scongiurando così il ricorso all'opzione militare. A proposito di minaccia, vi sono, oggi più di ieri, rischi connessi all'attività terrori-stica internazionale; anche in questo caso, la rete può essere chiamata a cooperare con i ser-vizi segreti. Vi sono poi le minacce di tipo am-bientale, compresi gli aspetti sanitari, quali diffusione di epidemie, che sono altrettanto, se non più pericolosi. Per quanto sopra, anche i diplomatici e i loro collaboratori devono essere considerati come operatori di Sicurezza e il loro lavoro si inquadra nell'azione italiana per la Sicurezza. Anche gli uffici degli Addetti per la Difesa, che agiscono in coordinamento con i rispettivi Ambasciatori, forniscono un impor-tante contributo all'attività che viene svolta dalla rete diplomatica in favore della Sicu-rezza. Vi sono inoltre elementi che provvedono alla Sicurezza della stessa rete e quindi, indi-rettamente, a quella del Paese. ° utile ricor-dare, a tal proposito, che presso il Ministero Affari Esteri esiste un Reparto Carabinieri, co-mandato da un Generale di Divisione, che garantisce la sicurezza del Ministero Affari Esteri e di gran parte delle sedi all'estero, sia per quanto riguarda le esigenze degli uffici e delle residenze, sia in quei Paesi dove è necessaria la scorta armata del Capo Missione, o di altri funzionari durante i loro spostamenti. In quest'ultimo caso le scorte sono implementate dagli uomini del reggimento paracadutisti dei Carabinieri Tuscania, inquadrato nella brigata Folgore. Negli ultimi dieci anni la loro attività si è fatta sempre più preziosa. Se si pensa, per esempio alla nostra Ambasciata a Baghdad, la sua struttura assomiglia molto di più a quella di un fortino, che non quella di un'Amba-sciata. Lo stesso dicasi di quella a Kabul, in Afghanistan. Le sedi di Beirut, Cairo e Tripoli sono protette al di sopra della media delle Am-basciate e consolati in medio-oriente, dove co-munque c'è stato un rafforzamento generale delle strutture e delle misure di protezione e prevenzione rispetto al recente passato.

Sempre sul piano generale, c'è un'altra pre-ziosa attività svolta dalla rete, prima di tutto sul piano dell'incentivazione dei commerci, degli investimenti e del turismo, ma che ha un evi-dente riflesso sul piano della Sicurezza nazio-nale, che è quella dei visti. I dati rilasciati dal Ministero degli Affari Esteri nel suo ÿannuario statistico 2014Ÿ relativi ai visti di ingresso ri-lasciati dalla rete diplomatico-consolare nel 2013, evidenziano un aumento del 13,5% ri-spetto all'anno precedente, che porta il numero totale di visti emessi a 2.125.465. In quanto alla distribuzione geografica, quasi il 50% è stato rilasciato in Paesi europei non UE, il 28% in Asia, il 12% nella regione del mediterraneo e medio-oriente, il 4% in Africa e nelle Ame-riche. La Federazione russa continua a dete-nere il primato per numero di visti rilasciati, seguita da Cina, Turchia e India. Questi dati forniscono un'idea sulla consistenza del lavoro svolto dalla rete per quanto riguarda la delicata questione dell'ingresso degli stranieri nel no-stro Paese. In sostanza, di fronte ai centomila venuti dal mare di cui si è occupata e si occupa così validamente la nostra Marina nel corso della straordinaria operazione Mare Nostrum, ne entrano regolarmente più di due milioni all'anno, filtrati dalla nostra rete diplomatico-consolare in strettissima collaborazione con il Ministero dell'Interno.

Tuttavia è proprio con le situazioni attinenti alle specificità italiane che l'importanza della rete come strumento di Sicurezza, principal-mente economica, emerge in tutta la sua signi-ficativa dimensione. L' Italia è infatti un Paese praticamente privo di materie prime. Essa deve il posto che ricopre sulla scena internazionale, (vicina alle prime dieci potenze economiche) a un meccanismo che è stato progressivamente messo a punto, a partire dall'Unificazione. Si tratta della capacità di andare a cercare e ac-quisire le risorse necessarie dovunque si tro-vino nel mondo, trasportarle in Italia, trasformarle, avviarle ai mercati nazionali, ma soprattutto esportarle. Tale meccanismo, pre-zioso per noi molto di più che per i partners eu-ropei più ricchi di risorse, quali Germania, Francia o Gran Bretagna, si svolge con il de-terminante contributo della rete diplomatica. Sia nella fase di acquisizione delle risorse, pe-trolio, gas, rame, derrate di ogni tipo, beni stru-mentali, sia in quella successiva della commercializzazione. L'apporto della rete di-plomatica, compresa l'ICE, è determinante, in molti casi indispensabile, soprattutto in quei Paesi emergenti che desiderano avere contatti con le Autorità Istituzionali italiane, prima che con le imprese interessate. Se dovesse dimi-nuire la capacità italiana di gestire il predetto meccanismo, basato su ricerca, importazioni, trasformazione ed esportazioni, non saremmo più in grado di tenere una posizione economica tra le prime del mondo e scivoleremmo facil-mente verso il fondo della classifica, avvici-nandoci a ciò che eravamo al momento dell'Unità d'Italia, cioè nel 1861. La preserva-zione del predetto ÿsistema italianoŸ rappre-senta certamente un'esigenza di sicurezza per l'Italia. Attualmente il nostro sistema si dimo-stra vitale; nell'anno peggiore della crisi, il 2012, il commercio internazionale dell'Italia si è mantenuto positivo. La rete tenta anche di mantenere in piedi quelle iniziative economi-che avviate dall'Italia ma che in seguito incon-trano difficoltà a causa della diffusa instabilità dei Paesi emergenti. A titolo di esempio, nella prima metà degli anni Ottanta, mentre prestavo servizio in Mozambico come vice Capo Missione, abbiamo dovuto ricollocare, o far pro-teggere da unità dell'Esercito mozambicano al-l'uopo distaccate, tutte le iniziative italiane di cooperazione in corso nel Paese, tra cui ben due grandi cantieri di costruzione di dighe. Ciò a causa della guerriglia anti-governativa, che aveva dilagato nel Paese. All'epoca la coope-razione italiana disponeva di maggiori fondi e il Mozambico era uno dei nostri principali par-tners africani, con il quale abbiamo anche rea-lizzato l'operazione di pace meglio riuscita dal dopoguerra a oggi, conclusasi nel 1991 a Roma, con la firma dell'accordo di pace tra il Frelimo, partito al governo e la Renamo, cioè l'opposizione armata.

Per quanto riguarda la rete consolare, è do-veroso sottolineare che il rapporto dei conna-zionali con la madre Patria reca effetti alquanto positivi alla nostra economia. Per comprendere meglio questo punto specifico, è opportuno ci-tare qualche dato: i connazionali residenti al-l'estero con passaporto italiano, secondo fonti ufficiali del Ministero Affari Esteri, sono 4.662.213, ai quali si aggiunge un altro milione di Italiani all'estero a titolo temporaneo. I cit-tadini stranieri con cognome italiano all'estero, sono quanti gli Italiani in Italia, cioé circa 60 milioni. A questi si devono però aggiungere quelli di origine italiana per parte di madre. Si arriva insomma a cifre con otto zeri, cioè a più di cento milioni di cittadini di origine italiana. ° noto che la maggior parte di loro mantiene un rapporto preferenziale con l'Italia, per quanto riguarda per esempio cibo e moda, ali-mentando la tendenza anche per i loro neo-conterranei di origine non italiana. A ciò va aggiunta la voce delle rimesse, che è stata tanto importante per il nostro Paese in passato, ma che è ancora significativa. Inoltre moltissimi cittadini Italiani o di origine italiana hanno dato vita a imprese che acquistano in Italia macchi-nari e beni strumentali. ° anche opportuno ri-cordare che la maggior parte dei nostri connazionali emigrati, sono partiti per Paesi ricchi, sviluppando poi considerevoli posizioni economiche nell'ambito di quelle società. Ciò significa complessivamente una disponibilità finanziaria e di investimento a favore dell'Ita-lia, compreso il turismo di ritorno, alla quale non possiamo certo rinunciare, anzi dovremmo sfruttarne maggiormente il grande potenziale. Mantenere il rapporto più stretto possibile con la nostra emigrazione non è solo quindi un do-vere morale, ma rappresenta per il nostro Paese un'esigenza di sicurezza economica. La rete dei nostri Istituti di cultura e delle scuole al-l'estero svolgono un'eccellente lavoro anche a tal proposito. Essi quindi operano nel senso della diffusione della lingua e cultura italiana all'estero, ma anche per preservare nel tempo il legame con questa straordinaria risorsa per il nostro Paese, che sono gli Italiani all'estero.

Da questo quadro si evince quanto la stabi-lità delle relazioni politico-economiche tra l'Italia e il resto del mondo e l'efficacia della nostra rete diplomatico-consolare siano impor-tanti ai fini della sicurezza economica del no-stro Paese. L'Italia, più di tanti Paesi, simili dal punto di vista del PIL, o del sistema produttivo, deve appoggiarsi all'estero, anche ai Paesi più lontani geograficamente, per prosperare. Da qui nasce la nostra genuina predisposizione alla pace e la nostra sincera partecipazione allo sforzo dell'ONU, in favore della pace nel mondo, accompagnato da un considerevole esercizio di soft power nelle assise opportune e qualche volta in via bilaterale, in favore della democrazia, dei diritti umani, la centralità della persona, la cultura, utilizzando anche la coo-perazione allo sviluppo, cioè crediti d'aiuto, iniziative di formazione e doni finalizzati allo sviluppo del Paese interessato, ecc..

A mantenere intatto il predetto meccanismo di flussi da e per l'estero che i nostri nonni e padri hanno così sapientemente allestito e al mantenimento del legame con le nostre collet-tività all'estero, contribuiscono, come noto, le Forze Armate e in particolare La Marina. Infatti il 90% delle importazioni e esportazioni dall'Italia avviene per via marittima. Spetta quindi principalmente alla Marina italiana, in collaborazione con la rete diplomatica, la re-sponsabilità del monitoraggio delle condizioni di agibilità del traffico marittimo per e dall'Ita-lia e della sua sicurezza, a partire dal fenomeno della pirateria e la messa in opera degli even-tuali interventi che il quadro internazionale, o le Autorità nazionali dovessero caso per caso decidere, come è accaduto per quelli oggi in corso. A tal proposito è opportuno sottolineare l'esigenza che l'Italia conservi, soprattutto dopo averla faticosamente e finalmente acqui-sita, la capacità di proiezione esterna del nostro strumento militare e in particolare quello aereo-navale, anche in zone geografiche appa-rentemente lontane a occhi inesperti, ma molto vicine ai nostri interessi nazionali, data la strut-tura del nostro sistema economico sopra descritto. La Marina possiede una ormai antica esperienza e tradizione nel monitoraggio delle vie marittime e dei punti delicati, quali gli stretti ecc. e per l'appoggio, o il soccorso agli Italiani in difficoltà. Fin dall'Unificazione hanno avuto luogo svariate operazioni quali, per citare un esempio molto significativo, quella svoltasi tra Cile, Bolivia e Perù (guerra detta ÿdel PacificoŸ), tra il 1878 e il 1883, cui hanno partecipato tre nostre Unità navali (una proveniente dalla stazione navale italiana di Buenos Aires), le quali hanno posto in salvo un gran numero di connazionali residenti nei Paesi in questione e hanno avuto anche un ruolo nella conclusione della pace tra il ditta-tore peruviano e il Comandante in Capo cileno.

Ma quali sono le risorse a disposizione della rete per i compiti suaccennati? La rete diplomatica italiana comprende a livello mon-diale 127 Ambasciate, 9 Rappresentanze presso Organizzazioni internazionali, 86 Uf-fici consolari e 90 Istituti di cultura. Negli ul-timi dieci anni è stato fatto un grande esercizio di razionalizzazione e riorganizzazione. Al-cune Ambasciate sono state chiuse, e altre aperte in Paesi con nuove prospettive politiche ed economiche. ° stato chiuso quasi un terzo della rete consolare, ma sono stati aperti al-cuni consolati commerciali nei Paesi più pro-mettenti. I dati relativi ai nostri principali partners dell'UE, nonostante si tratti di Paesi in cui le misure di contenimento della spesa pubblica hanno raggiunto livelli drastici, sono ciononostante più consistenti dei nostri, sia sotto l'aspetto della quantità, sia sotto l'aspetto della consistenza del personale pre-sente in ogni sede. Il Regno Unito ha 157 Am-basciate,8 Rappresentanze Permanenti, 69 Uffici consolari e 193 Istituti di Cultura. La Francia 162 Ambasciate, 16 Rappresentanze, 91 Uffici consolari e 100 Istituti di Cultura. La Germania 153 Ambasciate, 12 Rappresen-tanze, 61 Uffici consolari e 159 Istituti di cul-tura, secondo dati dell'annuario statistico 2014 del Ministero degli Affari Esteri. Tale differenza sta non solo nelle esigenze deri-vanti da un passato coloniale più importante del nostro, ma soprattutto nell'approccio con-cettuale che spinge il Governo di quei Paesi a considerare la rete diplomatica come un inve-stimento politico ed economico, molto prima che un costo, nonché il primo insostituibile strumento di sicurezza esterna dei rispettivi Paesi. Quando la Politica Estera e di Sicurezza Comune avrà compiuto ulteriori progressi in seno all'UE, sarà possibile raggiungere forme di razionalizzazione nella rete diplomatica dell'UE e dei Paesi dell'Unione, a partire dalla messa in comune di alcuni servizi, cosa sulla quale si sta già comunque lavorando e per la quale l'Italia svolge un ruolo di attivo propul-sore. Con la presa di funzioni del Ministro Mogherini quale Alto Rappresentante della politica estera e di sicurezza dell'Unione, tale processo potrebbe progredire ulteriormente.

Sarebbe utile che la prossima Conferenza degli Ambasciatori d'Italia nel mondo, che si tiene normalmente ogni anno a Roma, su in-vito del Ministro degli Affari Esteri e a spese dei partecipanti, sottolineasse, senza under-statement l'eminente ruolo svolto dalla nostra rete diplomatica a beneficio della sicurezza e della stabilità economica e ambientale, prima di tutto italiana e europea, ma anche a benefi-cio generale. Ciò contribuirebbe a una mag-giore consapevolezza dell'opinione pubblica, ma anche delle nostre Istituzioni, circa il lavoro quotidianamente svolto, sotto tale aspetto, dal Ministero degli Affari Esteri e dagli operatori italiani all'estero con coraggio ed efficacia ?
 


(*) laureato, cum laude, in Scienze Politiche presso l'Università La Sapienza di Roma nel 1972. ha iniziato la Car-riera diplomatica nel 1974 (Cerimoniale Diplomatico e alla Direzione Generale Affari Economici - Unione Europea). Inizialmente assegnato all'Ambasciata a Parigi, quale Secondo e quindi Primo Segretario di Legazione per gli Affari Politici, ha successivamente ricoperto numerosi incarichi alla Farnesina tra i quali Primo Segretario Commerciale e Vice Capo Missione a Maputo (Mozambico); Capo della Segreteria Particolare del Sottosegretario di Stato; Di-rettore degli Affari Politici presso il Segretariato dell'UEO a Londra; Primo Consigliere alla Rappresentanza Per-manente d'Italia presso l'ONU New York. Promosso Ministro Plenipotenziario nel 2001 è Capo Gabinetto del Ministro per gli Italiani nel Mondo, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal 2005 è Ambasciatore d'Italia a Santiago del Cile. Nel 2009 rientra nella capitale, quale Responsabile della UAMA, l'Unità di controllo delle esportazioni del materiale d'armamento e infine Ispettore Generale della Farnesina e degli Uffici all'estero. A gennaio del 2012 viene elevato al grado di Ambasciatore. Il primo luglio del 2014 ha lasciato il servizio attivo.